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高校工资制度改革研究

教育新闻 admin 18浏览

[摘  要]高校工资制度改革的方向是进一步扩大分配自主权,在进一步落实高校的内部分配自主权同时,要逐步探索把工资总额确定权交给高校的办法,同时要建立高校工资水平的备案和调控制度,加强用人制度改革,做实聘用制度,完善绩效考核制度,逐步建立和完善高校法人治理结构,增强高校的自我约束能力。

[关键词]高校;工资制度;人事制度;绩效考核

2018年1月,中共中央、国务院发布《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》,要求“推进高等学校教师薪酬制度改革”。这是教师队伍建设的重要内容,也是高校改革的重要组成部分。自2006年以来,改革建立的岗位绩效工资制度已经运行了十多年,需要在充分肯定取得成绩的基础上,进一步明确改革的方向,逐步建立起适合高校特点的工资收入分配制度。

高等院校是相对特殊的一类事业单位

新中国成立后,我国把社会机构划分为企业、机关和事业单位。在整个事业单位中,教育、卫生、文化和科研是主体。在教育事业单位中,比重较大的是中小学,高等院校在教育事业单位中虽然人数不算多,但是处于整个教育体系中的高端,受到了高度的关注和重视。在新中国成立后的一段时间,中央专门设有高等教育部,各省设有高等教育厅。虽然后来统一归口教育部门管理,但一直在整个教育体系中占有十分重要的位置。2018年全国高等学校2663所,教职工共252.6万人,其中专任老师169.5万人,占67.1%,行政人员36.4万人,占14.4%,教辅人员22.9万人,占9.1%,工勤人员13.4万人,占5.3%,附属机构10.6万人,占4.1%。目前我国高校教职工仅占整个事业单位3100万人工作人员的8%,但在我国的事业单位中属于比较特殊的一种类型。

高校是高层次人才集中的地方。高等院校是最高学府,是培养人才的地方,这就要求教师受过良好的教育、有较高的素质、有相应的专业水平。根据中国教育统计年鉴的数据,2017年我国高校教师中,具有博士学位的占25.6%,具有硕士学位的占36.5%,本科学位的占37.0%,专科以下的占0.9%。目前新进人员一般高校要求教师具有研究生学历, “双一流”建设大学及相当多的普通大学都要求教师必须具有博士研究生学历和学位。根据2013年的调查,我国公务员研究生及以上、大学本科、大学专科、高中及以下学历分别占当年调查样本比重的5.95%、57.00%、29.38%和7.67%。高校教师远远高于公务员的受教育水平,入职门槛高,教师队伍学历层次高。在高等院校这样一个高层次人才高度集中的地方,不仅高校教师在工资水平上应当充分体现,同时,对高校的工资分配方式、工作计量方式、工资管理方式也会产生深刻的影响。

高校教师的工作需要教学与科研相结合。与其他职业不同,高校教师是明确要求必须具有研究能力的一种职业。教学与科研是现代大学中赋予教师的两项任务。面对社会的变革和知识更新的挑战,高校教师必须进行科学研究,才能胜任高校的工作。研究能力是高校教师必备能力。大学教师研究能力,既体现在科研项目和研究成果上,也体现在把新的研究成果体现在教学中去,使教学内容跟上学术进步的步伐,体现时代的要求。大学的特点就是要通过科研提高教学水平,培养现代化的人才;通过科研引领科学技术发展,为社会提供服务。

高校是培养人才的地方。“教师承担着传播知识、传播思想、传播真理的历史使命,肩负着塑造灵魂、塑造生命、塑造人的时代重任,是教育发展的第一资源,是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要基石。”高校的任务就是培养人才,在现代社会,绝大部分的人才都是大学培养出来的。可以说,大学的数量决定人才的数量,而大学的水平,决定人才培养的水平。2017年我国培养的本专科学生达971万人,硕士研究生53.8万人,博士研究生5.95万人。除了一些科研单位培养了少量研究生外,其余全部是高校培养出来的。科研机构培养的少量硕士和博士,仅占整个培养硕士博士总量的1%左右。从中国的实际情况看,在社会经济各个领域绝大多数人才、特别是高层次人才都受过高等教育。大学的教育水平,决定了一个国家的科学技术水平。因此,对大学教师要有特别高的要求,对大学教育工作要有特殊的要求。

高校具有较强的自治能力。从大学形成和发展的历史来看,大学从一开始就是以自治体的形式出现,教师或教授团体在学校管理和决策中发挥重要作用。牛津大学与剑桥大学是古老的大学之一,两校建立之初的最高治理权就属于全体教职员工。根据两所大学的治理章程,全体教职员工对大学的治理拥有最高权力。与欧美国家相比,我国现代意义上的大学起步较晚,清末洋务运动开始兴办,在民国时期得到发展。民国时期主要有三类大学,一是公立大学,如国立武汉大学、国立浙江大学、国立清华大学;一类是民间创办的大学,如南开大学、复旦大学、厦门大学;另一类是教会创办的大学,如燕京大学、同济大学、圣约翰大学等。无论哪一类大学均有较强的自治能力和办学自主权,只是程度和方式有一些差别。新中国成立后,我们学习苏联模式,建立起计划经济。1952年的院系调整以后,高校基本失去了办学的自主权,一切由计划确定。改革开放后,国家不断下放办学自主权,大学的自主权逐步增大。近年来党中央、国务院及相关部门多次下达关于深化高等教育领域简政放权的文件,要求进一步落实高校办学各项自主权。但总体说来,距离充分发挥高等院校的自治能力、实现自主管理方面还有很大进步的空间,也有很多需要改革的地方。

理论界对我国高校工资制度的研究比较多,其成果远远多于对常常相提并论的卫生部门、科研单位。对高校工资的研究大致可以分为三类。

一类是研究高校工资水平。早期研究高校工资水平的文章较多,随着教师的待遇逐步提高,关于高校教师工资水平的文章减少。一些专家学者对高校招生规模和教师队伍规模的变化及其与教师相对工资之间的关系进行了深入探讨,认为扩招前后,教师工资的绝对水平一直处于增长期,但其相对工资先升后降,与金融、IT 等行业之间的差距在逐渐扩大,主要是由于扩招后教师相对工资呈现下降趋势是由于教师规模的过度扩张。

第二类是研究绩效工资。2006年工资改革在高校建立岗位绩效工资制度后,对绩效工资研究文章大量增加。对绩效工资制度有两种不同的观点。一类基本给予肯定,但认为要改革完善。有专家学者认为高校绩效工资制度的实施带来高校教师工资的实质性增加,促进队伍建设,推动学科发展,提高教师的科研能力,但同时也存在工资标准缺乏科学定位,绩效考核不够科学合理,经费来源有限、结构失衡、激励功能弱化等问题。而另一些专家学者认为高校教师工作具有不可完全监控与测量性,强行推进绩效工资往往使绩效评价走上计件工资的道路。现实中高校普遍实行的对教师工作的计量、计件,将教师工作数量化,影响教师团体积极性的发挥。

第三类是研究高校工资制度。在2006年改革前后对高校工资制度改革的研究比较多,岗位绩效工资制度建立起来以后,主要是在讨论改进和完善绩效工资制度的基础上研究高校的工资制度如何改革的问题。相关专家学者在《我国高校教师薪酬制度的变革之路》一文中提出,目前的绩效工资异化,绩效考核僵化,高深知识淡化,激励功能弱化。教师的工资制度应当符合教师职业工作长期性、复杂性和不确定性的特点,教师的工作任务,理应只有基本要求,没有最大限额;教师工作质量,弹性范围大,监督检查不易;教师工作成果的价值,在短期内难以确定和衡量;其工作的效率,在很大的程度上取决于教师个人的主观努力和自我约束能力。因此,“尊重、自由、宽松、从容”的工作环境成为保持和提高高校教师工作效率的必要条件。必须回归大学本位,按照高等教育自身的逻辑办事。国家按一定标准,根据学生的类型、层次、数量拨款,创收的多少,确定工资总额,如何进行内部分配,应当交给学校自己决定。

这些研究较少涉及如何处理高校与国家的关系,即如何确定用于可分配的工资总额。本文把微观的分配即学校内部的分配和宏观的分配即国家与高校的关系结合起来研究,探索我国高校工资制度改革的方向。

高校工资分配制度的沿革和现状

新中国成立后,高校工资制度发生了较大的变化,在不同时期形成了不同的特点。特别是改革开放后,一方面随着国家对工资制度的改革,我国高等院校在不同时期形成了不同的工资制度;另一方面,随着高校本身的改革和国家对高校管理方式的改革,逐步向高校下放了分配自主权,使高校形成了不同特点的分配方式。

1.高校工资制度的沿革

新中国成立以来,高校经历过几次工资制度改革,形成了不同的工资制度。这些工资制度是与整个事业单位工资制度改革同步进行的,主要反映了在不同时期,对事业单位工资制度的认识和探索,在一些时期也一定程度地体现了高校的特点。

等级工资制度时期。新中国建立伊始,国家对高校老师的工资收入问题高度重视。1952年7月,颁布实现了新中国成立后第一个全国教师工资标准。当时把全国的大、中、小学教师分为35个级别,不同职务相互有交叉。这时还实行的是工资分配制度,即全国各类学校都统一实行这个标准,不同地区根据不同的物价,换算成实际货币工资。1954年11月,高等教育部首次颁发专门的全国高等学校教职员货币工资标准表,教师和职工同一张工资表,共分为33个级别,不同职务有交叉。1955年国家结束工资制和供给制并存的局面,全部实行工资制,高等教育部也颁布了新的工资标准,但除了改为工资制并提高水平外,没有其他变化。1956年国家进行了一次大的工资制度改革,确立了机关事业单位的工资制度。经国务院批准,教育部颁发了全国高等学校教学人员、行政人员、教辅人员三个工资标准表。教学人员共13个级别,不同职务有交叉。

以职务工资为主要内容的结构工资制度时期。改革开放以后,经过几年的准备,1985年进行了一次大的工资制度改革,高校与整个机关和事业单位统一实行了以职务工资为主要内容的结构工资制度。新的工资制度把工资分为基础工资、职务工资、工龄工资,突出了专业技术职务在工资确定中的主体作用。这次工资制度改革颁布了专门的高校教师工资标准表,高校行政管理人员没有专门的工资标准,比照国家机关行政人员的工资标准实行。由于当时还没有建立正常的工资升级制度和工资标准调整制度,工资的增长主要依靠职务的提升。

专业技术职务等级工资制时期。1993年的工资制度改革,对事业单位进行了分类管理的探索和尝试。这次改革把事业单位专业技术人员工资制度分为专业技术职务等级工资制、专业技术岗位工资制、艺术结构工资制、奖金和津贴工资制、行员等级工资制等五个大类。高校教师适用的是其中第一类即专业技术职务等级制度。专业技术职务等级工资制把工资分为专业技术职务工资和津贴两部分。专业技术职务工资体现专业技术人员的水平、能力、责任和贡献,津贴则与专业技术人员的实际工作数量和质量挂钩。事业单位涉及许多行业,具有不同的特点,这次改革对事业单位的工资进行分类管理的改革探索。高校教师实行专业技术职务工资制度也符合高校教师的基本特点,符合改革的方向,值得充分肯定。同时,这次改革建立起了在职务不变情况下的工资定期升级制度和工资标准的调整制度,连续两年考核合格,可以晋升一个工资级别;根据社会经济发展和国家财政状况,不定期调整工资标准,新中国成立以来首次建立起调整工资标准的制度,是很大的进展。

岗位绩效工资制度时期。2006年机关事业单位进行了一次工资制度改革,在事业单位建立起了岗位绩效工资制度。这个制度把高等学校的工资分为四个部分,即岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴。从工资的设计看,工资各方面的功能都得到兼顾,岗位工资体现责任和能力,薪级工资体现资历,绩效工资体现贡献,津贴体现一些岗位的特殊要求。但是,后来实施绩效工资制度后,工资结构发生了很大变化,绩效工资比重不断增大,成为工资的主要部分。同时,这次改革放弃了事业单位专业技术人员工资分类管理的做法。因此,改革后高等院校和其他事业单位一样,建立起了岗位绩效工资制度,岗位工资和薪级实行全国统一的工资标准表,绩效工资水平根据隶属关系,分别由各高校的主管部门来确定。这一时期,国家建立起了定期调整工资标准的制度,把原来不定期调整工资标准,改为每两年调整一次工资标准,同时完善了薪级工资定期升级的制度。

2.高校工资分配的放权搞活

改革开放后,在改革基本工资制度的同时,国家也进行了工资分配方式和管理方式的改革探索,逐步向高校放权,要求搞活工资收入分配,调动教师的积极性。大致可以分为三个时期。

奖金发放时期。早在20世纪80年代,高校就进行了扩大分配自主权的一些尝试。改革开放以后,物质奖励得到了恢复,国家放宽了对奖金管理的相关政策,各个单位通过发放奖金的方式,鼓励干部职工努力工作。由于当时还处于后计划经济时期,开始奖金是用传统的指标管理的办法进行控制,但不同行业、不同单位情况差别很大,缺乏灵活性的管理办法,难以管好。1985 年9月,国务院发布《事业单位奖金税暂行规定》,对事业单位的奖金不再进行总量限制,而采取征收奖金税办法进行管理。明确规定,企业化管理的事业单位奖金总额超过 3 个月基本工资的、差额拨款事业单位奖金总额超过 2 个月基本工资的、全额拨款事业单位奖金总额人均超过核定限额的,都需要缴纳奖金税 。1986 年 5 月,财政部发布《关于对高等院校征收奖金税几个具体问题的补充通知》,专门对高等院校的奖金税问题做出规定。高校拥有发放奖金的权力,对改进高校的管理、调动教师积极性起到了重要作用。

部分工资搞活时期。1993年的工资制度改革,根据“脱钩、分类、放权、搞活”的总体要求,对事业单位的放权搞活做出了制度性的规定。改革把事业单位的工资明确划分为固定部分和活的部分,固定部分由国家统一确定工资标准,活的部分由单位自主搞活分配。高校作为全额拨款单位,工资的固定部分为百分之七十,活的部分为百分之三十。改革方案还提出,高校还可实行工资总额包干,增人不增工资总额,减人不减工资总额,节余的工资,单位可自主安排使用。但从总体上看,固定工资仍然占整个工资的大头,活的部分占工资的小部分。与此同时,国家从促进科技成果转化的角度,也制定了一些政策,实施对高校科技人员的激励,要求高等学校转化职务科技成果,应当对研究开发该项科技成果的职务科技成果完成人和为成果转化作出重要贡献的其他人员给予奖励,还提出要进一步发挥工资的导向作用,实行向优秀人才和关键岗位倾斜的政策,根据教学、科研和管理工作的实际需要,高薪聘用优秀拔尖人才,努力实现一流人才、一流业绩、一流报酬。

全面搞活内部分配时期。2006年工资制度改革继续在工资制度中加强放权搞活的因素,在新建立的岗位绩效工资中,明确要求“绩效工资主要体现工作人员的实绩和贡献。国家对事业单位绩效工资分配进行总量调控和政策指导。事业单位在核定的绩效工资总量内,按照规范的程序和要求,自主分配。”2011年高校陆续实施绩效工资后,把高校原自行发放的各种津贴补贴全部纳入绩效工资,绩效工资的水平按当地公务员的规范津贴补贴水平一定比例上下浮动来进行控制。随着绩效工资的逐步实施和绩效工资比重的不断增加,单位自主分配部分开始在工资中占主体,高等学校在核定的绩效工资总量内自主确定收入分配办法。除基本工资外,其余部分全部由学校进行自主分配,也有的学校把基本工资作为档案工资,整个工资都由学校自主分配。

3.对高校工资制度改革走向分析

对高校工资制度的认识,随着大环境的变化在不断发生变化。一是从重视高校的特点到忽略高校的特点,再到重新重视高校特点。高校是事业单位的一种类型,高校有自身的特点,高校需不需要独立的工资制度、单独的工资标准,有自身发展变化的过程。早期的工资制度有专门的高校工资标准,最多的时期,国家颁布了三个高校工资标准。从1985年开始,高校的工资标准与科研人员合并,颁布的是高校和研究人员共用工资标准。2006年高校工资制度完全融入整个事业单位,与其匹配只有统一的事业单位工资标准。事业单位分类改革开展以后,特别是提出建立符合行业特点的事业单位工资制度以来,对高校工资的特点重视程度逐步提高,提出了健全符合中国特色现代大学特点的薪酬分配制度的新要求。有关文件还提出要支持高校建立健全有利于提高竞争力的内部分配机制,实行符合高校特点和发展要求的内部分配政策。同时还要求相关部门在核定绩效工资总量时,充分考虑高校特点。这标志着重新重视高等院校工资制度特点时期的到来。

二是从重等级转变为重职务,再向重绩效发展。1956年建立的等级工资制度,是一种把资历放在重要位置的工资制度。1985年建立的以职务工资为主要内容的结构制,改为以专业技术职务为主要依据来确定工资。但是当时对专业技术职务管理以及工资增长还不规范,影响了对这一制度的认识和评价。1993年建立的专业职务等级工资制,实际上延续了1985年的基本思想,在以职务确定工资的同时,增加了工资等级的概念,使专业技术职务不提升时工资也能得到增长。2006年工资改革把绩效工资作为高校工资的重要内容,且绩效工资的比重超过岗位工资和薪级工资,成为工资的主要组成部分。高校与企业经营性质不同,与绩效直接挂钩的工资成为工资的主要部分引起各方面的热议。

三是从没有分配自主权到总额包干,再到学校经济收益与工资水平紧密联系。计划体制下的高校基本没有分配自主权,工资、奖金、津贴、补贴等都是由上面的政策来决定。实施岗位绩效工资制度后,占工资大部分的绩效工资全部由高校自己进行分配。在工资收入分配自主权逐步扩大的同时,高校工资从与学校经济收益从没有关系到与经济效益紧密联系。从工资分配所需资金的来源看,计划经济下工资所需资金全部纳入计划,由国家统一考虑。改革开放后,随着事业单位的放权搞活,国家承担主要的基本工资,高校通过创收发放奖励津贴。1993年工资制度改革以来,单位以各种名目发放的奖金、津贴、补贴越来越多,国家的基本工资比重逐步减少。与此同时,高校的工资政策与资金的划拨逐步脱钩,增加工资和财政预算拨款没有直接关系,无论增加基本工资还是提高绩效工资,所需资金都需要由学校自筹。

目前高校工资制度存在的问题

经过几次工资制度改革,特别是改革开放以来的几次工资制度改革,高校工资制度在扩大学校分配自主权、增强工资的激励作用、激发高校创收积极性、提高高校工资收入水平等方面取得了明显的成效。目前高校工资制度还存在一些需要研究的问题。

1.对教师的绩效考核的科学性不够

绩效工资制度必须建立在科学的绩效考核的基础之上。但推行绩效工资之初,高校还没有建立起系统的绩效考核制度。可以说,绩效考核制度就是为了推行绩效工资而建立起来的。从总体上看,高校的绩效考核制度的科学性不够,绩效考核过分注重短期,对长期重视不够;绩效考核过分注重量,对质的差异重视不够;过分重视能够量化的工作,对难以量化的工作重视不够。

一个职位要形成足够的压力和动力,需要用人制度和工资制度两个方面形成合力,用人制度通过聘用及职务的晋升,工资制度通过工资等级及适当的奖励,共同形成完整的激励和压力。由于高校并没有实施真正意义上的用人制度的改革,目前高校实施的聘用制仅仅是岗位聘用,严格意义上的带有用人合同性质的聘用制还没有建立起来,编内的人员基本就是终身制。因此,高校缺少用人制度改革应当形成的压力和激励的机制,在这样的情况下,大家就对工资制度寄予了极大的希望,本应由用人制度来承担的动力和压力,比如必须努力工作,如果不称职可能就不再续聘了,也由工资制度来承担。实际上让工资制度承担了工资制度和用人制度两个方面的功能。再加上对教师的绩效考核缺乏深入的研究和充分的准备就实施绩效工资,就导致了对高校老师的工作过分量化和短期激励过重、长期激励不足的问题。

2.工资结构不够合理

工资的各个组成部分有不同的功能,合理的工资结构代表着工资各个组成部分都较好的发挥了作用,也意味着整个工资制度在良好的运转。目前高校的工资结构和整个事业单位一样,是根据公务员的工资结构确定的。高校的岗位工资加薪级工资,相当于公务员的职务工资加级别工资;高校的绩效工资相当于公务员的规范津贴补贴;高校的补充绩效相当于公务员的年终目标考核奖。由于绩效工资本来的比重就过大,再加上与公务员年终目标考核奖的补充绩效,使得高校的绩效工资比重,大大超过了岗位工资加薪级工资之和的基本工资,绩效工资成为高校工资的主体。2018年我国事业单位基本工资在整个工资中的比例仅为33.9%,考虑到高校的工资水平更高一些,而基本工资差别不明显,因此,高校的基本工资在整个工资中的比重要低于这一比例。

这样的工资结构也带来了诸多的问题。一是工资中灵活的部分过高,与高校老师的工作性质不吻合。即使是企业工资活的部分过高,也被认为是企业向企业员工转嫁风险。高校教师是需要有一定稳定性和安全感的工作,绩效工资比例过高,不符合高校工作的特点。二是过分强调短期激励,本应当作为主要激励的长期激励被弱化。建立在对当年绩效考核基础上的绩效工资,主要体现的是短期激励。三是这种工资结构使原设计的工资制度完全变形。由于绩效工资比重过大,体现工资中长期贡献和资历因素的薪级工资变得微不足道,工资完全由岗位和绩效决定。

3.绩效工资总额确定缺少科学方法

绩效工资有两层含义。一是对教师加强激励,使做得多的、做得好的教师得到更多的报酬。二是加强对学校的激励,使尽力办学和各项工作开展得好的学校得到更多的工资总额。我们时常认为第一层含义的绩效工资较多,但在实际操作时,第二层含义的绩效工资却非常重要,它决定了可以用于分配的工资总量。两个层次的绩效工资有紧密的内在联系。如果没有第二层意义上的绩效,那么就会出现教师越努力学校的单位绩效含金量越低的现象,与绩效工资本来的含义不符。目前对于绩效工资总额的核定,还没有与高校的绩效建立直接联系。

对绩效工资总额审核缺少精细的制度化考虑,带来了绩效工资总额管理的一系列问题。首先,下达的绩效工资总额缺少科学依据,在实际工作中,各地一般都以公务员的规范津贴补贴作为基数,再根据高校的不同情况,确定一个系数,这样的管理方法使绩效工资总额的确定,变成了谈判能力、公关水平的较量和学校筹资能力的考验。第二,缺少绩效工资总额事后调整机制,绩效工资总额需要年初下达,以便高校进行相应的安排,但到年末由于年初没有考虑到的各种因素出现,或者学校的总体绩效提高,而对已下达的绩效工资总额进行适应调整没有制度上的安排。第三,缺少长远的增长机制。社会在发展,学校的绩效在提高,绩效工资总额如何增长没有全盘的制度考虑。

4.绩效工资总额管理和所需资金管理还不同程度的存在两张皮的现象

在早期高校工资制度的管理中,工资政策和落实政策所需要的资金是统一的。在制定工资政策时,就考虑了执行这些政策所需要的资金来源。一般说来高校作为全额拨款事业单位,都按隶属关系,由各级财政根据工资政策的要求进行相应拨款,以保证工资政策及时得到落实。但是随着高校财政管理制度的变化,虽然国家仍然对高校的运转和发展给予支持,但财政拨款的方式发生了变化。国家不再按工资政策进行拨款,而改为直接按学生的人数确定财政拨款数量,即高校的“生均拨款”。不同地区的生均拨款的标准不同,不同类型的学校略有差别。比如某省2019年生均拨款标准为1.35万元,文科的系数为1.0,理科的系数为1.1,工科的系数为1.2,医科的系数为1.5,艺术科的系数为1.6。财政拨款再加上学费等事业费收入,以及学校的各种培训、三产、校友捐赠等收入,就构成了学校的总收入,高校教师和职工所需要基本工资和绩效工资、津贴补贴及奖金,全部出自学校的总收入。

在相当长一个时期内,即工资搞活的那个时期,高校的实际情况是,在发放基本工资之后,根据学校的实际财力,来确定能发多少津贴补贴或奖金。在实施绩效工资之后,相关部门开始给高校下达绩效工资总额指标。绩效工资总额是根据当地的事业单位绩效工资的水平,再适当考虑高校的特殊情况确定的,但是却和学校的财务状况没有联系,即高校的绩效工资总额管理和所需要的资金出现分歧。这就出现了有的学校有指标无资金,有的学校有资金无指标的情况。高校常常把这两者的关系比作“粮票”和“钱”的关系,有钱没有粮票不行,有粮票没钱也不行。对财务状况好的学校,绩效工资总额指标是硬约束;对财务状况不好的学校,钱是硬约束。

这使得花了很多功夫去研究下达的绩效工资总额,无法得到有效落实,同时也使工资总额可能存在的一点合理性无法得以实现。鉴于高校是高层次人才集中的地方,高校的发展对当地的人才培养和经济发展具有重要意义,很多地方对当地的高校采取了比较宽松的政策,在下达高校的绩效工资总额指标时,给予了适当优惠。但对很多学校来说,这种优惠很难享受到,因为高校实际的绩效工资水平,更多的是取决于学校的财务状况,而不是绩效工资总额指标。

5.不同地区高校工资政策的差异较大

截止2018年底,全国共有2663所普通高等学校中,除749所民办高校外,教育部直属高校76所,其他部属43所,地方教育部门办的1152所,地方其他部门办的583所,地方企业办的49所。目前不同地区高校之间的工资水平差异较大。

地区间的工资收入差距,主要是不同地区经济发展和物价水平带来的,在目前的发展阶段可能还无法避免。但值得注意的是,不同地区的不同政策对高校的工资水平的影响也很大。在现有的体制下,国家对高校的工资分配制度规定非常原则,很多具体的工资分配政策实际上由地方或学校主管部门来确定。由于各地对高校工资收入分配的认识不一样,对国家的工资收入分配政策理解不一样,高校的工资收入分配政策也不一样。如一些地方允许把学校创收的收入用于老师的分配,而一些地方不允许学校把创收的收入用于教师的分配;一些高校享受地方公务员的年终考核奖,一些学校不享受地方公务员的年终考核奖;一些地方建立了高校的绩效工资增长机制,而一些地方还按照有关文件,从2014年以来对高校的绩效工资予以冻结。全国高校工资福利在整个支出中所占比重平均为33.0%,但各个省市之间也存在较大的差别。造成差别的因素可能很多,但不可否认,工资分配制度和政策的不一致是其中重要原因之一。这种分配制度和政策形成的不同支出结构,肯定会对高校的教师的工资收入造成很大的影响。

高校工资制度改革的思考与建议

高校工资收入分配制度既与整个机关事业单位工资收入分配制度相关,又是整个高校管理制度、人事制度、财务制度的重要组成部分,因此,需要解放思想,立足全局,着眼未来,充分考虑高校的特点,研究提出改革的方案;需要统筹各项改革的进程,逐步推进高校工资收入分配制度的改革。

1.进一步明确高校工资制度改革的方向

应当肯定,这些年来高校工资制度改革进行了积极的探索,取得了明显成绩。但是有一个问题始终没有解决,这就是:高校工资制度改革的方向与改革目的。我认为,根据高校的特点和中央对高校改革的总体要求,高校未来应当在国家政策指导下,由高校自主分配。2000年6月,中央组织部、人事部、教育部印发《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》提出,“扩大学校分配自主权,建立重实绩、重贡献、向高层次人才和重点岗位倾斜的分配激励机制”。十多年来,高校改革的相关文件一直强调落实学校的分配自主权,直到现在仍然把高校的分配自主权作为高校改革的重要内容。2017年3月,教育部等五部门发布的《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》提出,破除束缚高等教育改革发展的体制机制障碍,进一步向地方和高校放权,给高校松绑减负、让学校拥有更大办学自主权,健全符合中国特色现代大学特点的薪酬分配制度。特别是2018年1 月,中共中央、国务院发布《关于加强教师队伍建设的意见》,对教师队伍工资待遇保障提出了要求,对高等院校明确提出要“扩大高等学校收入分配自主权”。把进一步扩大高校分配自主权作为高校工资制度改革的方向,符合中央对高校改革和高校工资制度改革的要求。

高校分配自主权有狭义和广义之分。狭义的分配自主权,是指在给定的工资总额进行自主的内部分配;广义的分配自主权是指整个工资分配自主确定,即内部分配办法自主确定,用于分配的工资总额也自己确定。我们知道,早期强调高校收入分配自主权是因为国家把工资直接分配到每个教师的身上,学校没有调动积极性的手段。但现在绩效工资已经在高校工资总量中占有相当大的比重,绩效工资已经完全由高校自主分配,有的学校甚至打破了基本工资和绩效工资的格局,自主建立了适合本校特点的内部工资制度。中央在高校工资制度改革进行到今天,仍然继续强调“扩大”高等学校收入分配自主权,针对性也很强。其中既有继续落实内部分配自主权的含义,也有含有探索自主确定可分配工资总额的意思。这里所指的分配权是广义自主分配权,重点是指可确定可分配工资总额的自主权,而这正是文件用“扩大”两字的意义所在,这正是建立符合高校特点的工资制度的核心要义。因此,在高校已经拥有了内部分配的自主权的情况下,下一步扩大自主权的关键和重点,是扩大高校在决定工资总额的自主权。

扩大高校分配自主权,是扩大高校办学自主权的有机组成部分。有了充分的分配自主权,高校就可以更好地统筹学校的各项发展,有更多的主动性来建立高校内部分配制度。我们前面分析了高校具有人才层次高,自我约束能力较强,有自我管理的传统等特点,这是高校拥有广义分配自主权的基础和条件。有些观点认为放开工资总额的管理,会出现大的问题。实际上,从制度安排上来看,高校把多少资金用于工资分配已经受到了其财务收入的制约。高校的资金来源主要有三大块,一是财政拨款,其中主要是生均拨款,有的学校还有用于建设的专项资金,只能专款专用;二是事业费收入,其中主要是学生的学费;三是其他收入,包括科研项目、校办企业创收、校友捐赠等。在这样的收入结构下,在保证学校的正常运转的基础上,可用于工资收入分配的资金是有限的,要拿出更多的资金用于提高教职工的工资收入并不容易。在目前的财政体制约束下,各个高校的实际收入差别并不大。相比较高等院校和科研单位、公立医院的情况,以某省为例,该省由省直接管理工资的直属科研单位共20家,2018年20家平均绩效工资最高的达30.65万元,最低的只有5.16万元,差别近6倍。该省直属13家公立医院中人均绩效工资最高的为17.22万,最低的为4.82万,差别为3.57倍。而该省直属高校82家,2018年平均绩效工资最高的学校为10.07万元,最低的学校为5.75万元,差别为1.75倍。由于省属高校分布在全省不同地市,再加上不同的专业和不同的层次,1.75倍在目前的分配情况下差别并不算大。因此,实际情况也表明,高校的收入分配即使进一步扩大自主权,也不会出现差别过大的现象。

我们要加大高校工资制度改革方向的研究,尽快提出符合高校特点的工资制度的基本框架,在这个基础上,确定各项配套改革措施。同时,改革方案确定后,要先行试点,总结经验,逐步推广。

2.建立和完善对高校工资收入分配的指导、管理和调控制度

扩大高校分配自主权是与国家改变管理方式同时进行的。高校拥有分配自主权后,国家对高校的工资收入分配不是完全不管,放任自流,而是转变工作方式,虽然不直接规定高校的工资水平、不推行统一的工资制度,但需要加强对高校工资收入分配的指导、管理和调控。

高校实行自主分配后,需要向主管部门报备每年的工资收入分配情况。高等院校是国家的单位,虽然根据高校的特点给予高校的分配自主权,但是高校有责任如实地向国家报告每年学校的工资收入分配情况,包括工资收入分配水平、工资收入分配差距、工资收入分配结构等,过去这项工作做得不够完善,主管部门很难了解到真实的情况,影响了管理工作的开展。这两年有所好转,但应当进一步明确要求,确保上报数据真实、准确、及时,为管理和相关的政策制定奠定良好的基础。

国家可以对高校的工资收入分配制度和相关工作提出要求。高校实行自主分配,并不是国家不可以对高校工资分配提出要求。相反,正是由于高校进行自主分配,国家对高校的一些要求应当更加明确。比如,对高校的支出结构有一个原则要求,在总收入中,用于确保学校运转的经费比例大致占比、用于学校发展的经费大致占比,用于工资收入分配的比例占比等。国家还应当对形成内部收入分配办法的程序提出要求,确保高校的工资收入分配办法充分听取群众意见,得到大多数人员的拥护。国家对高校领导班子的工资分配也需要提出要求,使领导班子的工资水平与学校平均水平保持一个合理关系。国家还可以对工资结构提出基本的指导意见,帮助高校解决工资结构中出现的问题,更好地发挥工资各个组成部分的功能和作用。

对于工资水平过高或过低的高校,可以采取措施进行调控,可以是行政手段打招呼,也可以是经济手段进行调整。不同的高校,财政拨款的比重是非常接近的。根据《2018中国教育经费统计年鉴》提供的数据,普通高等本科学校的一般公共预算教育经费占整个收入的49.8%,其中,部属院校的这一比重为47.6%,地方院校的这一比重为52.7%,普通高职高专学校的这一比重为58.5%。因此,对工资收入偏低的学校和收入过高的学校,可以采取适当调整财政拨款额度的办法进行适当调整。同时,要建立高校财政拨款的定期增长机制。

3.完善高校人员聘用制度

工资制度不是独立存在的,与人事制度有着密切的关系。中央在提出公立医院工资制度改革要求的时候,提的是建立适合医疗行业特点的人事和薪酬制度。同样,高校工资制度的改革和人事制度的改革也是密不可分的,需要同步开展,协调进行。人事制度改革最核心、最重要的就是要把聘用制度从一种岗位制度变为真正的用人制度。

聘用制度的实施要真起来。由于特殊的原因,我国事业单位的聘用制度从用人制度演变成了岗位任期制度,聘用制度本应有的压力和动力以及激励作用大打折扣,从而使工资制度扮演了过重的角色,被寄予了过高的期望。要逐步改革用人制度,切实落实高校的用人自主权,真正形成人员能进能出的制度,把用人制度的作用发挥出来,解决对工资制度过分依赖、过高要求的问题。

聘用合同的内容要实起来。过去很多学校的聘用合同大都流于形式,难以起到实际的约束作用。专业技术职务的聘用,大家关注的是被聘用者的学术水平,不关心职务聘用后的责任。要恢复聘用合同作为契约的基本性质,还聘用合同的本来面目。聘用合同作为双方就聘用期间相关问题达成一致的法律文本,既要明确聘用期间的权利,也要明确聘用期间的义务,其中最重要的就是工作量,包括教学工作量,科研成果的要求、参与社会工作等方面的要求。聘用合同实起来,工资的问题就比较好办了,工资的高低以及绩效的奖励就有依据了。

聘用环节的考核要严起来。如果聘用合同签订后没有相应措施检查落实情况,这样的合同肯定就是一纸空文。签订合同是重要环节,履行合同是更重要的环节。因此,要定期对聘用合同的履行情况进行检查。要实行聘用期间的年度考核、聘用期过半考核、聘用期满的考核。聘用合同的履行情况,是工资分配的重要依据,绩效考核不能凭空进行,而是检查合同规定的任务完成情况并作为工资分配和奖励的基础。聘用合同履行情况的考核做实了,工资分配的科学性问题就会迎刃而解。

4.建立符合高校工作特点的绩效考核制度

考核是人事制度的重要组成部分,是职务晋升、工资收入、奖励惩戒及培训等其他人事工作的基础,是单位了解每一个员工的重要途径。从这个意义上讲,考核对于用人制度的意义大于对工资制度的意义。

绩效工资是把工资建立在绩效考核基础上的一种工资制度。企业搞绩效工资是很合适的,因为企业就是要创造利润,使资产保值增值。因此,企业的绩效可以很精确地计量,生产了多少产品、销售了多少产品、节约了多少成本、创造了多少利润都可以精确地计量出来,因此企业在绩效考核的基础上实行绩效工资制度是完全可以的。高校教师的绩效具有长期性,教师的工作是培养学生,学生质量如何,需要相当长时间才能真正体现出来;高校教师的绩效具有某种模糊性,而要真正量化,需要教师课程难度系数的考评、研究成果及实践方向。仅仅考核教师课时、文章的发表,难以精确反映高校教师的实际付出和实际成效。

必须充分考虑高校教师特点,逐步完善绩效考核制度。要把专业技术职务聘用和工作量挂起钩来,要改变工作做与不做、工作量完成与没完成都得发基本工资的做法,增强契约意识、责任意识、权利和责任对等的意识。要注意长期激励和短期激励相结合,以长期激励为主;压力和动力相结合,充分调动高校教师工作的主动性、积极性、创造性。要允许一些基础性研究的工作暂时出不了成果,并采取其他的方法进行考核。要鼓励教师参加校内外的公益性活动,比如学校和院系的相关活动、辅导学生的活动及学生组织的活动、社区组织的公益性活动等,在考核中增加相应指标,使考核指标逐步完善,考核工作更加丰满,对教师形成正确的导向。

5.建立和完善高校法人治理结构

建立和完善法人治理结构,是事业单位改革的一个重要思想。2011年,国务院办公厅就下发了《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》文件,对事业单位法人结构提出了基本的要求和构想,党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》又对推进事业单位法人治理结构提出了要求。

所谓法人治理结构最核心的内容就是,把事业单位的决策和具体管理分离,让单位的发展具有充足的动力和具有利益分配上与自我约束机制。按照法人治理结构的要求,理事会作为事业单位的决策和监督机构,负责本单位的发展规划、财务预决算、重大业务、章程拟订和修订等决策事项,并监督本单位的运行。理事会一般由政府有关部门、举办单位、事业单位、服务对象和其他有关方面的代表组成。事业单位行政负责人及其他有关职位的负责人可以确定为当然理事。也可单独设立监事会,负责监督事业单位财务和理事、管理层人员履行职责的情况。管理层作为理事会的执行机构,由事业单位行政负责人及其他主要管理人员组成。管理层对理事会负责,按照理事会决议独立自主履行日常业务管理、财务资产管理和一般工作人员管理等职责,定期向理事会报告工作。

高校是最具备条件实施法人治理结构的单位。建立高校法人治理结构,各个方面的代表就能够有效形成相互的制约,那么,高校的工资收入分配就可以由高校自身确定。学校可以根据市场工资情况和自己的财力自主决定工资水平;可以根据不同年度的实际情况决定工资的增长幅度;可以根据自己特点建立有特色的工资制度。有高校自己的财政约束,有各个方面利益的均衡,即使各个学校工资有一定差别,但不会离谱,不会毫无约束。

建立高校法人治理结构是高校管理方式的一次重大改革,需要循序渐进的过程,需要提出总体要求,试点先行,逐步推开。要把重点放到增强高校的自我约束能力上,在高校具有分配自主权的同时,兼顾各方面的利益,确保高校的健康发展。

【作者何  宪,单位:中国人才研究会】

原载2020年第20期《中国高等教育》杂志

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