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​贫困治理体系中的教育政策及完善(上)

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消除贫困是全面小康社会以及现代化建设的基础性工作。2020年,我国如期完成了新时代脱贫攻坚目标任务,现行标准下农村贫困人口全部脱贫,贫困县全部摘帽,消除了绝对贫困和区域性整体贫困,近1亿贫困人口实现脱贫,提前10年完成世界2030年减贫目标。

2020年之后,我国减贫将逐步从非常规脱贫向常规脱贫转型。进一步巩固减贫成果、促进贫困人口稳定脱贫和永续发展,需要更加重视教育的基础性、根本性作用,形成有效的教育扶贫机制。

我国减贫实践中的教育政策:基于起点公平的政策供给

改革开放以来,我国减贫取得的成就是全社会、各方面共同努力的结果。教育政策发挥的作用虽然不是直接的,但是,随着普遍贫困的逐步消除,剩余贫困人口逐步向人力资本水平较低、高度脆弱的人群集中,教育在减贫中的作用更加凸显。

从理论上讲,教育促进减贫的作用主要包括注重弱势补偿的教育物质扶贫、遵循公正平等的教育权利扶贫、突出均衡共享的教育资源扶贫、强调个体发展的教育能力扶贫等[1],这些都涉及人的基本权利和起点公平。还有一些学者认为,体面就业和稳定收入是促使减贫中结构性变化的重要因素,它与贫困人群人力资本的积累密切相关,从而提出了教育与就业互动的精准扶贫教育框架体系[2]。此外,还有“志智双扶”理论、优质教育资源共享理论等,也为教育扶贫提供了坚实的理论支撑。

值得注意的是,我国教育政策从一开始就具有向贫困弱势群体倾斜的鲜明导向。

新中国成立初期,扫除文盲、普及教育即成为教育工作的主线,着力消除80%的文盲人口。改革开放以后,通过“有计划有步骤地普及儿童初等教育”,到1986年确定“实行九年制义务教育”,再到1993年提出20世纪末在全国范围内实现“两基”的目标。2011年,我国宣布真正实现了义务教育全面普及。[3]在稳住基础教育的同时,高等教育也进入了大众化跨越式发展阶段。2010年以后,学前教育和高中阶段教育快速发展并逐步走向普及。经过全社会的不懈努力,我国教育极端落后的局面根本改变。今天的中国虽然仍然是发展中国家,但教育总体发展水平已经跃居世界中上行列。[4]这些工作虽然是普惠性的,但无疑必须以贫困地区和贫困人口为重点,尤其是几轮针对贫困地区的“两基”攻坚计划,从资金规模到工作力度都是空前的,切实抬高了中国受教育群体的底部基础。

在以往普及教育的过程中,主要是县级以下政府甚至是乡村集体、农民家庭承担教育筹资责任。由于县乡财政投入不足、管理手段缺乏等原因,造成了农村教育保障能力不到位、教育收费高引起的贫困失学等问题。为此,新世纪以后,我国坚定地将促进教育公平作为教育政策的基本导向,实行包括义务教育免费、统筹城乡教育发展、均衡发展义务教育、促进职业教育大力发展、推进高等教育机会公平等重大措施。近年来,与减贫相适应的教育政策内涵不断丰富,初步建立了以“广覆盖、缩差距、盯重点、重能力”为特点的教育扶贫政策框架。

一是覆盖包括贫困人口在内的教育普及体系。在一个14亿人口的发展中大国基本建立涵盖学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的完整的国民教育体系,建成包括53.01万所学校、1732万名专任教师、2.82亿名在校生的世界最大体量的教育体系,学前三年毛入园率达到83.4%,小学净入学率和初中毛入学率分别为99.94%、102.6%,义务教育巩固率达94.8%,高中阶段教育毛入学率为89.5%,高等教育毛入学率达51.6%。[5]根据2018年政府工作报告,中国劳动年龄人口平均受教育年限已达10.5年。[6]

二是旨在缩小教育差距的政策支撑体系。具体包括将义务教育纳入国家基本公共教育服务体系,围绕条件保障、教师、生源、管理体制等环节,均衡发展义务教育,缩小学校、城乡、区域之间的办学差距;以接续设立专项的形式,扩大农村贫困地区的学前教育资源;转变高等教育长期以来重点建设的发展思路,加大对中西部高校学科和教师队伍建设的支持力度。在贫困地区加强教育信息化建设,推动优质教育资源的共享;按照“两为主”的原则解决流动人口子女接受义务教育问题;通过实施定向招生专项计划,扩大贫困地区学生就读高水平大学机会;立足实际大力发展职业教育,开展职业院校东西协作,帮助贫困人口到东部地区接受优质的职业教育和培训。

三是向贫困地区倾斜的重大教育工程项目。鉴于我国地区间发展水平和财政能力极不平衡,实施重大项目是改善教育薄弱环节的重要手段。我国实施的教育重大工程项目,均率先覆盖贫困地区,并把贫困地区和薄弱学校作为投入重点。比如在“普九”“两基”攻坚中设立专门针对贫困地区、农村地区、少数民族地区、边境地区、革命老区的重大项目。2013年启动实施的义务教育全面改薄工程,被称为“我国义务教育学校建设史上中央财政投资最大的单项工程”和“实现教育现代化的兜底工程”。[7]重大项目除了工程建设、改善办学条件外,还逐渐向教师待遇、学生营养等延伸。

四是针对贫困学生的教育资助政策。学前教育阶段对贫困儿童、残疾儿童和孤儿给予资助;义务教育阶段免收学杂费、提供免费教科书,对寄宿生补助生活费,为贫困学生提供免费的营养餐;高中阶段教育设立国家助学金,普通高中免收建档立卡等困难学生的学杂费,中等职业学校免收农村学生、城镇困难学生和涉农专业学生的学费;高等教育阶段采取助学贷款、学费减免、国家奖助学金、勤工助学等不同形式的资助。这些政策从制度上保障了“不让一个学生因家庭困难而失学”。此外,还专门针对西藏实行“15年免费教育”,对新疆实行“南疆四地州14年免费教育”。

五是教育与地方经济发展、人力资源开发的紧密结合。主要是发挥高等学校智力资源密集的优势,与贫困地区的资源禀赋结构相结合,推动科技成果转化、人才合理配置和产业结构升级,促进贫困地区经济发展。开展中西部高等教育振兴计划,通过实施能力建设重大项目,努力提升中西部地区高等教育的整体水平。针对贫困劳动力开展不同形式的职业技能培训,提高他们自我提升、摆脱贫困的能力。在贫困地区,面向退役军人、下岗失业人员、农民工、新型职业农民等提供接受职业教育培训的机会,让他们掌握一技之长。各级各类学校在边远贫困地区事实上还发挥着乡村文化中心的重要作用,成为传播知识、交流文化、推广技术的重要平台。

六是发达地区对贫困地区的教育对口支援政策。有关政策包括组织内地教师和大学毕业生支边,开展内地与中西部、少数民族地区院校之间的对口支援协作,定期组织教育援藏、援疆工作。开展异地办学,包括在山区、牧区举办寄宿制民族学校,在内地创办西藏学校,举办西藏班、新疆班等,举办民族学院,在高等学校开设专门招收少数民族学生的民族预科、民族班等。

总体而言,我国普惠性教育政策和针对贫困地区的特殊性教育政策使贫困地区极大受益。其经济含义是使贫困人口通过不同程度地接受现代教育,获得更高的人力资本和社会资本积累,改善自我发展能力上的脆弱性,并增强市场经济意识、现代文明意识以及创新进取精神等。随着市场经济因素的扩大和非农产业的发展,初等教育以上的贫困者利用非农就业机会、新的农业技术和其他可能增加收入的机会,就会摆脱贫困,这在世界各国已被确认为减贫成功的关键因素。[8]其社会意义在于,形成贫困人口自主脱贫的持久动力,使贫困人口有更多机会向更高的社会阶层流动,进而斩断贫困家庭孩子因为无法获得人力资本提升机会持续锁定在贫困状态的恶性循环链条。我国领导人对此有清醒的认识,在2015年提出“五个一批”的综合性脱贫措施中,就包括发展“公平、有质量的教育”“脱贫一批”。

减贫视角下教育政策的缺项短板

当前,我国的减贫环境和对象正在发生深刻变化。剩下的贫困人口大多处于深度贫困、发展能力较弱的状态,减贫的成本越来越高、难度越来越大,巩固减贫成果的任务也越来越艰巨,主要表现为因病、因灾、因学返贫情况时有发生,对教育政策提出了更高的要求。事实上,当前人口贫困状况与受教育状况体现着很高的一致性。有关部门对全国建档立卡的贫困人口分析研究显示,90%的贫困人口为初中以下学历,其中小学文化、文盲或半文盲的比例超过50%,远远高于全国平均水平。[9]教育不足导致的人力资本滞后对贫困人口的限制,使得扶贫到户的政策措施和资金难以发挥真正作用,导致贫困治理的边际效益逐渐递减。而且,贫困地区家庭规模的增大、贫困人口健康状况的恶化、农业新技术推广率的下降以及非农就业机会的减少,都与过低的教育水平密切相关。因此,必须用好以教育为主要内容的发展型社会政策,提高贫困人口利用各种经济机会获取报酬的能力,改善他们的发展环境,是我国进一步巩固扩大减贫成果的根本之策。在这方面,教育政策还有一些短板和缺项。

一是教育普及水平有待提高。义务教育虽然全面普及,但是普及成果十分脆弱,发展很不平衡。随着精准扶贫的推进,义务教育底部逐步向连片特困地区聚焦,普及很不稳固,稍一放松,辍学现象极易反弹。调研发现,在一些贫困地区,相当多学生只是名义上保留学籍,实际上却游离于课堂教学之外混学逃学,造成“隐性辍学”问题。个别地方的基层教育工作者估计,辍学原因有交通不便导致的上学难、社会文化习俗等,但更多的是因为学习困难而导致的厌学。2019年,全国学前教育三年毛入园率已达83.4%,但是边远贫困地区发展仍然滞后。中国发展研究基金会的山村幼儿园社会实验显示,许多贫困地区村一级幼儿园的建设仍然是空白。贫困地区高中阶段教育的普及率也有待提高,部分地区高等教育入学机会仍然十分稀缺。如贵州2019年高等教育毛入学率仅38%,远低于全国平均水平51.6%,少数边远村落没有出过一名大学生。

二是办学难度大、成本高。贫困地区普遍位于高原、山区、荒漠等地区以及边境地区,经济发展比较落后,社会和文化环境比较闭塞。有的地区整体缺乏使用国家通用语言文字进行交流沟通的社会环境和语言环境。由于自然环境恶劣,地广人稀,居住分散,交通不便,导致办学的规模效益差、成本高,管理难度大。在就学半径过大的情况下,学校规模和成班率偏低,集中办学是最优选择,但学校过于集中又会造成上学难,因此必须保留必要的学校布点,保证教育服务的可及性,这就需要更多的投入。此外,在属地管理的体制下,由于财政自给能力的制约,越是落后地区教育投入反而越少,中央和省级政府虽然也有投入责任,但往往要对县级政府提出资金配套要求,许多地方难以达到要求,导致地方教育负债现象广泛存在,学校普遍低水平运转,难以提高教育教学水平和扩大优质教育资源。

三是教育质量提升面临瓶颈。近年来,随着“全面改薄”计划的实施,农村基础教育的条件有了明显改善。但是学校标准化建设仍有短板,教学和生活设施缺口仍然比较大,难以支撑教育教学水平提升。由于社会经济发展水平低,工作、生活条件十分艰苦,优秀师资一般不来,即使来了发展机会也少,往往留不住、干不好,总是想尽办法要向发达地区、城镇和优质学校调动。近年来实施的特岗计划、免费师范生等特殊政策虽然一开始吸引了不少优质师资,但是乡村教师队伍的年龄、性别、学科结构不合理,结构性缺编现象还没有得到根本改善,师资问题仍然是制约教育质量提升的重要瓶颈。调研发现,由于师资质量不高,加上学前教育和双语教育薄弱,一些地区学生底子薄、基础差,许多跟不上教学进度,学校不得已降低教学目标和要求。

四是流动人口教育缺乏系统解决方案。在快速城镇化和区域发展不平衡的背景下,贫困地区劳动力外出务工的趋势短期内不会改变,由此导致的随迁子女和留守儿童问题成为需要长期关注的政策难点。农民工子女教育虽然由流入地政府负责,但是受财政投入体制制约,进入公办学校就读依然很难,而且教学质量普遍不高,由此导致新一代农民工在人力资本提升方面的改善有限,许多孩子就业技能差,又丧失了上一代农民工吃苦耐劳的精神,有可能出现新的贫困现象。父母外出务工虽然提高了家庭经济能力,但也会导致监管和家庭教育缺失,使得留守儿童学习成绩不佳、厌学甚至辍学。有关研究表明,母亲外出务工,将显著增加初中阶段留守儿童少年的辍学概率。[10]更让人担心的是,留守儿童和父母长期分离,缺少亲情,往往导致身心健康和人格发育方面的诸多问题,如果不加以解决,就会出现“打了几年工,垮了一代人”现象。此外,人口流动带来的学龄人口变化,使贫困地区教育在生源环节受到了极大冲击,小规模学校成为义务教育学校的常态,有的甚至是“一师一校”,学校的布局调整对教育治理能力提出了严峻挑战。

五是儿童早期发展干预缺位。一些经济学家在我国开展的社会干预实验和实证研究表明,儿童早期成长是人力资本投资最佳时期以及投资回报率最高的窗口期,高质量的儿童早期教育将对幼儿成年后的健康、收入、阶层社会流动产生积极的影响,带来个人和社会巨大的经济和社会收益,比成年后的补偿性政策干预效益高得多,是阻断贫困代际传递、扩大社会公平的重要工具,也是未来扩大高质量人力资源供给、应对人口快速老龄化的根本之策。调研显示,贫困地区儿童多数生活在不利的社会和家庭环境中,由于缺少对他们养育和教育方面的干预,导致贫困地区儿童早期发展状况已经明显落后于全国平均水平,很值得担忧。一是婴幼儿缺乏父母关爱。母亲的养育照料,在大脑发育最敏感和脆弱的时期十分关键,缺乏母亲的陪伴和早期刺激,将对婴幼儿的认知和心理发育造成不可逆的消极影响。二是看护人的知识水平不足。在父母缺位的情况下,贫困地区儿童由祖父母隔代抚养的现象非常普遍。但是,祖父母的受教育程度普遍较低,知识结构、亲情陪伴、健康素养等方面能力不足。三是社会公共服务不到位。由于认识不足和政府财力有限,贫困地区也严重缺乏有关儿童早期养育和学前教育的场地、设施、资源和相应公共服务。

六是教育脱离贫困地区实际需要。上世纪80年代,我国以点带面开展的农村教育综合改革实验,坚持“三教”统筹,通过农业、科学、教育的紧密结合,实现了教育与经济建设的深度融合,形成了教育促进农村减贫的生动实践。事实证明,这是符合中国实际的适宜的教育发展模式。然而,今天的农村教育却越来越走上了自主、封闭的发展道路。已有研究表明,当前贫困地区应试教育倾向十分明显,甚至比发达地区更为严重,许多地方还是坚持升学率为导向的政绩观,只关注少数尖子学生,主要通过集中优质资源、高强度的应试训练创造升学率“奇迹”,而大多数学生由于向上一级的升学无望,早早就成为求学道路上的失败者。这种以考试升学为唯一追求的教育教学模式严重脱离现实,难以发挥促进当地社会经济发展、脱贫攻坚和社会公平的作用。此外,尽管面对贫困地区的职业教育有很大发展,但是由于实习实训不足,导致毕业生对岗位的适应能力普遍较差,职业教育在现实中被认为是“次等教育”的观念依然深厚。高等教育在对经济和科技发展的适应性方面也有明显欠缺,尤其是贫困地区急需的理工科人才培养不够,学生就业能力普遍较弱,学非所用现象突出,一些群众形象地说孩子上大学只是学会了“喝牛奶”“睡午觉”。

七是教育扶贫的合力仍需加强。教育扶贫政策涉及教育、发改、财政、公安、民政、人社等多个部门,需要各个部门相互配合、协同推进。但调研发现,一些贫困地区部门间的协作配合还不够有力,比如有的贫困县户籍管理比较混乱,存在双户口甚至多户口、死亡未销户、出生未上户、实际年龄不符等情况,加上学校学籍转接不及时,导致学籍和户籍无法迅速有效对接,导致控辍保学底数难以摸清。一些沿海地区存在非法用工现象,其中大多数童工来自边远贫困地区,需要市场监管、公安等部门加大监管力度。近年来留守儿童安全问题频频发生,其中一个原因在于相关部门共同关爱保护留守儿童的责任还没有完全落实到位,留守儿童的救助保护政策没有发挥作用。

参考文献:

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[7]单大圣.农村义务教育薄弱学校改造计划进展与农村教育发展展望[J].延安大学学报(社会科学版),2016:110.

[8]汪三贵.反贫困与政府干预[J].管理世界,1994:44.

[9]李澈.教育部直属高校全部参与扶贫[N].中国教育报,2016-1-23.

[10]苏群,徐月娥,陈杰.父母外出务工与留守子女辍学——基于CHNS调查数据的经验分析[J].教育与经济,2015:67-71.

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